Das Wort "Föderalismus" stellt seit jeher einen vom Verständnis außerordentlich unterschiedlich interpretierten Begriff dar, der gerade auch im Rahmen der europäischen Einigung immer wieder für Unruhe sorgt. Der französische Außenminister wies noch kurz vor der Konferenz von Nizza darauf hin, dass Frankreich kein "föderales" Europa wolle, während sein deutscher Kollege zuvor große Vorteile in einer föderalen Struktur des zukünftigen Europas gesehen hatte. Unterschiedliche politische Auffassungen oder begriffliche Missverständnisse?

Die Vereinigten Staaten von Amerika standen 1787 vor der Frage, die auch die Europäer heute bewegt. Wie kann eine verfassungsmäßige Ordnung geschaffen werden, die für die einzelnen Staaten ausreichend Raum für "nationale" Politik bestehen, gleichzeitig aber ein nach außen handlungsfähiges Gebilde entstehen lässt? Die Philadelphia Convention brachte - obwohl nur mit dem Mandat für die Entwicklung einer Freihandelszone versehen - eine Bundesverfassung auf den Weg, die den Grundstein für ein Vorbild demokratischer Verfassungen legte.

Schon damals standen jene, die den Bundesstaat bzw. "Staatenverbund" in den Mittelpunkt stellen wollten, mit jenen im Streit, deren Anliegen ein gesunder Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten war. Jene, die sich damals "Föderalisten" nannten, standen für einen starken Bundesstaat und waren damit die eigentlichen "Zentralisten". Demgegenüber setzten sich gerade aber die "Anti-Föderalisten" für eine dezentral ausgerichtete Verfassung ein — sie waren die eigentlichen "Föderalisten". Zu dieser begrifflichen Verwirrung hat auch beigetragen, dass die dem zentralistischen Milieu zuzurechenden Verfassungsväter um Madison, Hamilton und Jay die "Federalist Papers" editierten.

Wie weiland die Amerikaner diskutieren auch die Europäer über die Zukunft ihres Kontinents: Sie sind sich darüber im Klaren, dass Europa nach außen mit einer Stimme sprechen muss, im Innern aber von seiner Vielfältigkeit lebt. Leider taugt der Begriff des "Föderalismus" im Rahmen dieser Debatte nicht, weil sich die begrifflichen Gegensätze bis heute erhalten haben. Nichtsdestotrotz haben die grundsätzlichen Überlegungen, die vor über 200 Jahren in Amerika angestellt wurden, ihre Bedeutung bei der Beantwortung dieser Frage nicht verloren. Der "duale Föderalismus" der USA hat sich in dieser Zeit weiterentwickelt, aber er verteilt die Kompetenzen zwischen den staatlichen Ebenen noch immer nach Politikfeldern. Er hat die Trennung auf der Legislativebene durch die Volkswahl der Mitglieder der zweiten Kammer, des Senats, durchgehalten. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass die Verabschiedung der US-amerikanischen Verfassung zu einem Zeitpunkt erfolgte, als alle Gliedstaaten sich in einer strukturell sehr ähnlichen Situation befunden haben. Insofern hatten die Vertreter in der Convention eine gemeinsame Ausgangsbasis bei der Verfassungsgebung.

Eine ähnliche Situation lag auch zugrunde, als die Bundesrepublik Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg ins Leben gerufen wurde. Verschiedene Modelle waren für den deutschen Staat angedacht worden; am Schluss erschien ein föderales Gebilde für die westlichen Alliierten und die Deutschen am vertrauenswürdigsten. Allerdings mochten die Verfassungsväter des Grundgesetzes sich in Herrenchiemsee nicht auf einen Bundesstaat nach US-amerikanischem Vorbild verständigen. Das Grundgesetz hat damit den Föderalismus europäischen Typs bereits ziemlich klar vorbereitet: Institutionelle Verflechtungen gemäß dem Grundsatz von Macht- und Einflussteilung anstelle der US-amerikanischen -trennung: Der deutsche Bundesrat wird von den Landesregierungen bestückt und zwingt die Länder damit zur Zusammenarbeit und zur Zustimmung bei bundesstaatlichen Aufgaben ("kooperativer Föderalismus"). Der unitarische Bundesstaat (Konrad Hesse) unterscheidet nach Kompetenzarten; er hat es aber dennoch geschafft, das Paradoxon der sogenannten "Gemeinschaftsaufgaben" in die Verfassung zu integrieren. Allerdings befanden sich auch die deutschen Länder in der "Stunde Null" auf einer gemeinsamen Ausgangsbasis, wodurch eine einheitliche Einteilung der Länder in der Verfassung erleichtert wurde. Insofern war die Einteilung der Stimmrechte pro Bundesstaat und die Einordnung der Staatsaufgaben in Bundes- und Landeskompetenzen nur in der Sache umstritten.

Die europäische Einigungsbewegung und die damit entstandene Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaften hat aber später dazu geführt, dass auch andere europäische Staaten zu einer Diversifizierung ihrer territorialen Gliederung gefunden haben. Spanien entwickelte 1978 nach der Franco-Diktatur eine Staatsordnung, die auf ganz besondere Empfindlichkeiten in bestimmten Regionen Rücksicht nehmen musste. Die zweite Kammer, der "Senado" ist sowohl Parlamentskammer als auch "Kammer der territorialen Repräsentation". Auch die spanische Verfassung unterscheidet nach Kompetenzarten, allerdings werden den autonomen Regionen keine Kompetenztitel zugesprochen. Die Zuständigkeiten der Regionen reichen daher nur soweit, wie es die Autonomiestatute der jeweiligen Region zuerkennen. Damit wird ein spezifisches Merkmal des spanischen Regionalstaates deutlich: Die Kompetenzverteilung zwischen dem Zentralstaat und den einzelnen Regionen ist asymmetrisch. Manche Regionen verfügen über deutlich mehr Kompetenzen als andere. Dies ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass der spanische Staat nach der Ablösung von Franco sich zwar in einer grundlegenden Umbruchsphase, nicht aber in einer der Bundesrepublik ähnlichen "Stunde Null" befand. Die Ausgangsbasis bei der Verfassungsgebung war damit eine Andere.

Parallel dazu hat nun auch das Vereinigte Königreich unter dem Stichwort der Devolution den Nationen (und Regionen) 1998 zu neuer politischer Macht verholfen. Auch bei der Regionalisierung des Vereinigten Königreichs mussten die historischen Besonderheiten berücksichtigt werden. Während Schottland, Wales und Nordirland eigene Regionalparlamente und -regierungen erhalten haben, blieben die englischen Regionen mehr oder weniger ohne Mitspracherechte. Aber auch zwischen diesen dreien sind die Unterschiede gewaltig: Schottland sind sogar bei der Besteuerung Kompetenzen zuerkannt worden, während die nordirischen Einrichtungen weitgehend von der Entwicklung des Friedensprozesses abhängig sind. Wales hat zwar eine eigene "Versammlung", hat aber weniger Kompetenzen. Obwohl die Devolution als "Prozess" (Ron Davies) bezeichnet wird, ist mehr als fraglich, ob die englischen Regionen jemals entsprechende Kompetenzen erhalten werden. Unabhängig von der asymmetrischen Kompetenzverteilung, hat sich das Vereinigte Königreich der "europäischen" Aufteilung nach Kompetenzarten angeschlossen, und auch die zweite Kammer wird keinesfalls direkt gewählt werden - sie könnte sich aber zu einem Regionen-Gremium entwickeln, das dem deutschen Bundesrat ähnlich ist.

Auch Frankreich hat seit der 1982 verabschiedeten Lois Deferre seine Erfahrungen mit dem Regionalismus gemacht. Hier wurde indes ein symmetrisches Modell angelegt, das den Regionen aber keine den beschriebenen Modellen vergleichbaren Kompetenzen einräumt. Auch hat der französische Senat seine hergebrachte Rolle behalten. In jüngster Zeit hat vor allem die politische Situation auf der Mittelmeerinsel Korsika wieder für Diskussionen gesorgt, inwieweit auch für Frankreich eine neue Lösung der territorialen Gliederung sinnvoll ist. Insofern steht der Beitrag Frankreichs für eine europäische Territorialordnung noch nicht fest.

Dennoch geht die Diskussion in Europa weiter: Nach Abschluss der Osterweiterung wird die Europäische Union eine Größe erreicht haben, die der finalité-Forderung nahe kommen dürfte. Schon heute wird aber gefordert, nicht auf diesen Zeitpunkt mit der Erarbeitung einer Vision für eine europäische Verfassung zu warten. Die Grundrechtscharta des europäischen Konvents schweigt sich über die territoriale Struktur Europas aus. Immerhin wird in Artikel 41 das Recht auf eine gute Verwaltung erwähnt. Man könnte vertreten, dass eine gute Verwaltung eine regional ausgerichtete, und damit bürgernahe Verwaltung ist.

Über die territoriale Verfassung Europas sagt das aber nichts aus. Dass eine föderale Lösung den Interessen aller Mitgliedstaaten am ehesten entgegenkommt, dürfte sicher sein: Denn der verfassungsrechtlich gesicherte Verbleib von Kompetenzen auf der Ebene des Nationalstaates beugt einem wie auch immer gearteten europäischen "Zentralismus" am ehesten vor. Allerdings wird gerade nach unterschiedlichen Entwicklungen in den verschiedenen europäischen Staaten eine „europäische" und wohl auch „asymmetrische" föderale Lösung am ehesten in Betracht kommen. Begriffe wie "differenzierte Integration", "variable Geometrie" oder „Europa à la carte" deuten darauf seit längerem hin.

Der Blick auf die US-Verfassung kann den Europäern bei dieser Diskussion aber hilfreich sein: In der US-amerikanischen Verfassung ist festgelegt, dass nur ausdrücklich genannte Kompetenzen dem Bund zustehen, alle anderen den Gliedstaaten. Damit ist das "Subsidiaritätsprinzip" bei weitem übertroffen. Nur wenige Jahre später bei der Verabschiedung des Alien and Sedition Act, genau 1798, erwies es sich als wirkungslos. Am Ende zählt nur die Verfassungswirklichkeit — das sollte bei der Diskussion über die Zukunft der europäischen Einigung bedacht werden.